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《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》政策解讀
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2019年10月22日，國(guó)務(wù)院頒布了《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。該《條例》對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)水平，針對(duì)我國(guó)營(yíng)商環(huán)境的突出短板和市場(chǎng)主體反映強(qiáng)烈的痛點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)等問(wèn)題，從構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)及其法治化的角度，在體制機(jī)制層面作出回應(yīng)，推動(dòng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作納入法治化軌道，引發(fā)各界積極評(píng)價(jià)。24日，世界銀行正式發(fā)布《全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告2020》（Doingbusiness2020），報(bào)告顯示，中國(guó)營(yíng)商環(huán)境排名躍居全球第31位，比去年提升15位，這與國(guó)家持續(xù)深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的改革力度密不可分。
從10月8日《條例》草案通過(guò)審議到22日正式頒布，受到輿論廣泛關(guān)注，澎湃新聞、鳳凰網(wǎng)、中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)、21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道等媒體觀點(diǎn)認(rèn)為制定《條例》顯示了政府持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的努力，給了市場(chǎng)重要信心。此外，網(wǎng)民正面觀感顯著:28%的網(wǎng)民支持優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境更加有法可依;21%的網(wǎng)民期待優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展;18%的網(wǎng)民稱贊該條例是真正的惠民政策;15%的網(wǎng)民希望盡快落實(shí)政策收到紅利;14%的網(wǎng)民認(rèn)為營(yíng)商環(huán)境是企業(yè)發(fā)展之本。此次《條例》正式公布，在諸多方面亮點(diǎn)頻頻，符合前期普遍期待:
下決心，對(duì)標(biāo)世界一流。此次公布的《條例》距離該行政法規(guī)今年7月向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)僅僅3個(gè)月。這樣的速度和效率，充分體現(xiàn)出黨中央、國(guó)務(wù)院在改善營(yíng)商環(huán)境方面的決心和意志。《條例》分為七個(gè)章節(jié)，從市場(chǎng)主體保護(hù)、市場(chǎng)環(huán)境、政務(wù)服務(wù)、監(jiān)管執(zhí)法、法治保障等多方面、多角度、多層次地對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的諸多問(wèn)題作出了具體的規(guī)定，彰顯黨中央、國(guó)務(wù)院堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，一方面，直面當(dāng)前市場(chǎng)主體反映強(qiáng)烈的營(yíng)商環(huán)境實(shí)踐中遇到的突出問(wèn)題，針對(duì)性地提出制度性解決方案，回應(yīng)了社會(huì)關(guān)切，凝聚了社會(huì)共識(shí)，另一方面，按照國(guó)際一流標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合國(guó)內(nèi)最佳典型實(shí)踐，明確各領(lǐng)域優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的改革方向和目標(biāo)，切實(shí)增強(qiáng)了市場(chǎng)主體制度獲得感。
護(hù)主體，貫徹平權(quán)理念。《條例》強(qiáng)調(diào)對(duì)各類市場(chǎng)主體一視同仁，促進(jìn)各類市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展。“平等”一詞在《條例》中共出現(xiàn)11次，《條例》明確要求“平等對(duì)待內(nèi)資企業(yè)、外商投資企業(yè)等各類市場(chǎng)主體”“國(guó)家堅(jiān)持權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等，保障各種所有制經(jīng)濟(jì)平等受到法律保護(hù)”“國(guó)家保障各類市場(chǎng)主體依法平等使用各類生產(chǎn)要素和公共服務(wù)資源”“各類市場(chǎng)主體依法平等適用國(guó)家支持發(fā)展的政策”，上述規(guī)定都凸顯黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)各類市場(chǎng)主體平權(quán)發(fā)展的決心。《條例》同時(shí)強(qiáng)調(diào)，“政府和有關(guān)部門及其工作人員制定或者實(shí)施政策措施不依法平等對(duì)待各類市場(chǎng)主體，依法依規(guī)追究責(zé)任”，這些“暖民心”的政策是企業(yè)安心發(fā)展的“定心丸”。此外，《條例》第二章“市場(chǎng)主體”部分還從平等對(duì)待各類市場(chǎng)主體和保護(hù)市場(chǎng)主體合法權(quán)益兩個(gè)方面，對(duì)保護(hù)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、平等獲取要素、招標(biāo)投標(biāo)和政府采購(gòu)，以及保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、保護(hù)中小投資者、治理拖欠企業(yè)賬款等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，意在加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體的保護(hù)，促進(jìn)投資和企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
營(yíng)氛圍，尊重市場(chǎng)規(guī)律。近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院圍繞深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境作出了一系列重大決策部署，《條例》更加全面系統(tǒng)地貫徹落實(shí)這些決策和部署。《條例》第三章“市場(chǎng)環(huán)境”部分圍繞破解市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中可能遇到的障礙，對(duì)登記財(cái)產(chǎn)、跨境貿(mào)易、企業(yè)變更和注銷，納稅、加大反壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法、規(guī)范涉企收費(fèi)，以及公用事業(yè)服務(wù)、融資服務(wù)、鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)、加強(qiáng)信用體系建設(shè)、地方政府依約履行等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。立法中傳遞的有效信息是，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)，最大限度降低制度性交易成本，最大程度增強(qiáng)政府民事領(lǐng)域公信力，更大激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力。
重公開(kāi)，提升服務(wù)效率。《條例》明確堅(jiān)持政府主導(dǎo)和社會(huì)共治相結(jié)合的理念。一方面，明確各級(jí)政府及其有關(guān)部門優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的職責(zé)，嚴(yán)格規(guī)范權(quán)力邊界，約束政府行為;另一方面，貫徹社會(huì)共治理念，注重發(fā)揮市場(chǎng)主體、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)、新聞媒體等各方面作用。第四章“政務(wù)服務(wù)”部分，圍繞打造公平、公開(kāi)、透明、高效的政府運(yùn)行體系，按照融合線上線下服務(wù)、提升政務(wù)服務(wù)水平、訴求處理與監(jiān)督評(píng)價(jià)三個(gè)方面，對(duì)政務(wù)服務(wù)大廳、人才服務(wù)、政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享交換、政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范行政許可、行政許可清單管理、“證照分離”“多證合一”改革、嚴(yán)控設(shè)定證明事項(xiàng)、深化投資審批、優(yōu)化工程建設(shè)項(xiàng)目審批、規(guī)范審批中介服務(wù)，以及政企溝通、媒體監(jiān)督等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，為政務(wù)服務(wù)的不斷優(yōu)化提供法律法規(guī)支撐。
督公正，規(guī)范執(zhí)法權(quán)限。《條例》把近年來(lái)各地區(qū)、各部門在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境方面行政執(zhí)法大量行之有效的政策經(jīng)驗(yàn)、實(shí)踐做法上升到法規(guī)制度，使其進(jìn)一步系統(tǒng)化、規(guī)范化，增強(qiáng)權(quán)威性、時(shí)效性和法律約束力，從制度層面為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境提供更加有力的保障和支撐。例如，第五章“監(jiān)管執(zhí)法”中包容審慎監(jiān)管、“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管、信用監(jiān)管、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”以及執(zhí)法公示留痕可追溯等。此外，《條例》還將進(jìn)一步增強(qiáng)各級(jí)政府公正監(jiān)管、依法執(zhí)法的意識(shí)，例如要求“行政執(zhí)法中應(yīng)當(dāng)推廣運(yùn)用說(shuō)服教育、勸導(dǎo)示范、行政指導(dǎo)等非強(qiáng)制性手段，依法慎重實(shí)施行政強(qiáng)制”“禁止將罰沒(méi)收入與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)利益掛鉤”等。值得一提的是，信用監(jiān)管部分，從征求意見(jiàn)稿的第五十四條要求對(duì)失信主體實(shí)施聯(lián)合懲戒，修改為正面鼓勵(lì)的“創(chuàng)新和完善信用監(jiān)管，強(qiáng)化信用監(jiān)管的支撐保障”，彰顯了科學(xué)立法、人性化立法的國(guó)際水平。此外，第五十五條還明確“對(duì)新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式等實(shí)行包容審慎分類監(jiān)管”，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展留出充足的政策空間，值得點(diǎn)贊。
強(qiáng)法治，穩(wěn)定企業(yè)預(yù)期。《條例》首次對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的目標(biāo)、范圍、原則進(jìn)行了明確界定，聚焦企業(yè)反映集中的“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營(yíng)”“市場(chǎng)退出障礙”“融資難、融資貴”“審批手續(xù)多時(shí)間長(zhǎng)”“執(zhí)法檢查過(guò)多過(guò)頻”等痛點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，從體制機(jī)制層面作出了明確規(guī)定，彌補(bǔ)了法規(guī)方面的空白。第六章“法治保障”部分，圍繞推進(jìn)法治政府建設(shè)，從政策制定與施行和法律責(zé)任兩個(gè)方面，對(duì)政策制定、行政規(guī)范性文件的限定、完善多元糾紛解決機(jī)制、加強(qiáng)普法宣傳推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)、政府責(zé)任、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。值得肯定的是，《條例》中明確了制定與市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)密切相關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。制定涉及市場(chǎng)主體權(quán)利義務(wù)的行政規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合法性審核。同時(shí)賦予市場(chǎng)主體認(rèn)為地方性法規(guī)或規(guī)章與上位法相抵觸時(shí)可享有向國(guó)務(wù)院提交書面審查建議的權(quán)利，這些規(guī)定對(duì)于穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期、提振市場(chǎng)主體信心，意義重大。
